【案情】
     1997年10月6日，安康市（现汉滨区）计划局、水电水土保持局向安康地区（现安康市）计划局、水电局就安康市恒惠渠加闸蓄水工程提出立项报告。1998年6月23日，“安康市恒惠渠加闸蓄水工程建设协调领导小组”召开办公会议，会议确认该工程为“德政工程、形象工程”，并决定“安康市恒惠渠加闸蓄水工程建设协调领导小组”全权负责工程实施的综合协调、组织、监督及重大问题的决策，指定汉滨区恒惠渠管理处为项目业主，直接负责项目的具体组织实施。同年10月26日，汉滨区恒惠渠管理处与中标单位中铁一局集团第一工程有限公司签订了《安康市恒惠渠加闸蓄水工程水工建筑及进、冲闸改造工程合同》。同年11月9日，省水利厅发文批复开工。1999年5月7日，省水利厅批复将该工程的概算总投资修改为9056900元，为甲类水利工程，属公益性事业，投资主体为各级政府财政无偿投资。其投资构成为：省补5500000元，市补780000元，区补1332500元，灌区自筹500000元。其实际到位资金只有8112500元，至工程竣工尚有944400元资金未落实到位。中铁一局集团第一工程有限公司将安康市汉滨区人民政府、汉滨区恒惠渠管理处诉至法院，请求二被告偿付剩余工程款。
      被告汉滨区政府辩称，恒惠渠加闸蓄水工程是由国家投资的省市重点水利设施工程，经市政府（现汉滨区政府）会议确定恒惠渠管理处为该项目的项目法人。恒惠渠管理处作为业主单位与原告签订建设工程承包合同，是在双方协商一致的基础上签订的，合同约定的权利义务只对合同双方当事人产生约束力。恒惠渠管理处是一个自收自支的事业法人，拥有可以自行支配的财产，能以自己的名义独立对外承担责任。原告以汉滨区政府出资未到位为由，要求承担责任，没有法律依据。请求驳回原告对汉滨区政府的诉讼请求。
     【审理】
      安康铁路法院审理后认为，本案焦点是二被告谁应当是合同违约责任的承担主体。合同中的工程项目立项、报批及开工报告均由汉滨区政府的职能部门水电水土保持局、计划局行文承办，并层报省水利厅批复同意。按照水利工程建设事权划分，分级办水和适当补助的原则，省水利厅明确了省级政府投资数额，同时要求其余建设资金由安康地区（现安康市）和被告汉滨区政府负责筹措。显然，工程立项、投资均为政府行为。因此，该工程的建设主体是被告汉滨区政府，而非恒惠渠管理处；其次，原安康市（现汉滨区）政府按安康地区行政公署会议纪要要求，成立了以副市长为组长的恒惠渠加闸蓄水工程建设协调领导小组，并召开领导小组办公会，会议纪要确定在原安康市政府水电局协助指导下，由恒惠渠管理处全面负责工程招标以及开工建设工作。因此，被告恒惠渠管理处与原告签订该工程合同，进行施工组织，是被告汉滨区政府授权委托行为，不能以恒惠渠管理处是事业单位法人为由规避委托人的民事责任；第三，被告汉滨区政府虽会议指定恒惠渠管理处为该工程的项目法人，但根据国家计委《关于实行建设单位项目法人责任制的暂行规定》的规定，成立项目法人，在按有关规定确保资本金按时到位的同时，应当办理公司设立登记。而被告恒惠渠管理处并非是依法设立的该工程项目法人，不能独自承担该工程建设的民事责任；第四，被告汉滨区政府做为该工程的建设主体，未能尽到建设资金落实到位的责任，是导致拖欠工程价款的主要原因。综上，被告汉滨区政府是该工程的建设单位，其指定被告恒惠渠管理处参与该工程的招标、签订合同、进行施工组织，属授权委托行为，理应承担其授权委托行为的民事责任。被告恒惠渠管理处既不是该工程的建设单位和投资主体，也不是该工程项目法人，该工程更不是其以事业单位法人主体出资建设的营利性项目。
      一审法院判决应由被告汉滨区政府承担支付拖欠原告工程价款的民事责任，被告恒惠渠管理处不承担责任。汉滨区政府提出上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。判决生效后，汉滨区政府现已自动履行判决书，给付原告工程欠款。
     【评析】
      表面上看，签订工程合同的双方是原告和恒惠渠管理处，恒惠渠管理处是独立的事业单位法人，按照合同相对性原则恒惠渠管理处应当承担违约责任，但实际上该工程的立项、投资到检查、验收均由政府组织实施，虽然政府没有与恒惠渠管理处签订任何书面委托协议，但根据“安康市恒惠渠加闸蓄水工程建设协调领导小组”办公会议纪要，在这次会议中指定了恒惠渠管理处为项目业主。恒惠渠管理处注册登记的业务范围是负责水利工程的管理、抗洪防汛，为灌区提供服务，不包括建设工程施工，其无资金也无能力进行上千万的工程建设，后来在工程中的一系列行为均来源于政府的委托，双方已经形成了事实上的委托代理关系。根据《中华人民共和国合同法》第四百零二条规定：“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人……”恒惠渠管理处以自己的名义与原告签订工程施工合同，属于政府授权范围内，原告正是基于对政府工程的信任，在资金没有落实到位情况下垫资进行施工，该工程合同应直接约束汉滨区政府和原告，因此产生的违约责任由汉滨区政府承担。
      近年来，国家要求政府工程应当成立独立项目法人，但因为政策缺乏落实，各种经济纠纷不断。政府工程拖欠工程款现象屡见不鲜，在资金没有落实到位情况下组织招标、施工，到工程结算时，规避法律，逃避责任。法院在审理这类案件时需要分析清楚各方关系，不能仅凭借一纸工程合同确定违约责任主体，要透过合同看到政府的行政行为是否对合同的成立构成实质性影响。在政府市场化行为还不规范的情况下，其作出委托时往往不采用书面合同形式，多是以行政命令、政府文件形式单方授权，受委托方或者因为业务由政府指导，或者因为是事业单位资金由政府财政拨付，对于政府单方面的委托行为，没有站在平等的立场上与之签订协议明确权利义务，而是看作上级下发的行政命令予以执行，使得这类经济纠纷案情扑朔迷离，受托方与第三人的工程合同所产生的法律后果能否及于政府成为争执焦点，法官必须抽丝剥茧，缕清工程合同形成的前因后果，从而确认各方当事人之间事实上的法律关系。

（作者：安康铁路运输法院 向勇  杨娜）